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发改委拟部署建全国碳交易市场,全国性碳市场

来源:http://www.tessiz.com 作者:澳门威斯尼人平台登陆 时间:2019-09-07 04:45

内容提要 排污权交易在我国的应用分两步走,分别为主要污染物排污权和碳排放权。 主要污染物排污权交易和碳排放权交易在实践上分别选择了不同的模式,从而使得其运行环节如总量目标、初始分配、配额交易等相差甚远。 事实上,两者同根同源。 本文分别对两种排污权交易的理论基础和现状作了具体阐述,描述了两者的不同特征,提出两种排污权交易应逐步融合建立统一的框架,最后对此提出相应的对策建议,为完善我国排污权交易制度提供借鉴和参考。

全国性碳市场明年建成 四大难题亟待突破

2016-11-07 09:07出处:第一财经日报 [转载]责编:曹邯月

距离2017年建立全国碳排放交易市场的时间越来越近。一旦建成,中国碳市场将会发展成为一个一体化、金融化和国际化的碳市场,也将成为全球最大的单一碳市场。

建立全国碳排放权交易制度,启动运行全国碳排放权交易市场,强化全国碳排放权交易基础支撑能力。这是国务院上周五的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出的重点任务之一。《方案》对“十三五”时期应对气候变化、推进低碳发展工作做出全面部署,明确到2020年,单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%,碳排放总量得到有效控制。

但据专家介绍,目前中国的碳排放交易仍存在交易方式原始、风险管理工具缺乏、价格信号尚未清晰一致,以及各交易市场互相分割、制度设计差异较大等问题,碳交易的“春暖花开”尚待时日。

市场规模将达4000亿元

10月16日,在“第五届国际清洁能源论坛”上,国际清洁能源论坛常务副理事长袁国林接受第一财经记者采访时表示,目前内地7个碳排放交易所每年碳交易额达到80亿元人民币,交易的二氧化碳每年达到20亿~30亿吨,“如果全国碳交易市场全面启动,规模将达到4000亿元,市场前景广阔。”

11月1日,在国务院新闻办举行的新闻发布会上,中国气候变化事务特别代表解振华介绍,截至2015年底,7个试点碳市场已经全部启动,共纳入20余个行业、2600多家重点排放单位,年排放配额总量约12.4亿吨二氧化碳当量,其中北京、天津、上海、广东和深圳碳市场纳入的重点排放单位已经完成了2次碳排放权履约;7个试点碳市场累计成交排放配额交易约6700万吨二氧化碳当量,累计交易额约为23亿元。

建设碳交易市场是协同治理大气污染的有效措施。二氧化碳和大气污染物PM2.5的主要成分均主要来源于煤、石油、天然气等化石能源的燃烧。通过碳排放权交易,在减少二氧化碳排放的同时,可相应减排二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5等大气污染物。

我国目前GDP在全世界占10%,但能耗占20%,碳排放占25%,减排压力巨大。

2011年10月,国家发展和改革委员会将北京、上海、广东、天津、深圳、重庆、湖北7个省市列为碳排放权试点,探索利用市场机制控制温室气体排放,要求2013年启动碳交易试点,2015年基本形成碳交易市场雏形。2013年6月,深圳成为全国首个正式启动碳排放交易试点的城市。2015年12月,中国在巴黎气候大会上宣布,将在2017年全面启动碳排放权交易市场。

价格受履约期影响

对于中国碳市场的现状,据第一财经记者拿到的一份最新出炉的《中国碳金融市场研究》报告分析称,截至2016年6月30日,7个试点碳市场碳配额累计成交量为10983.42万吨,累计成交额为299448.43万元;共成交温室气体自愿减排项目减排量超过6300万吨。

其中,配额累计成交量及成交额最高的是广东,分别为3361.64万吨和109441.4万元,占全国总量的31%与37%。

报告介绍,从全年分布来看,多数地区上半年交易呈逐月上升态势,在履约期达到高峰,而下半年交易则相对寡淡。

在价格方面,受履约期和控排企业冲刺履约行为的影响,各试点碳市场价格波动大多在履约期走高,之后滑落。其中,北京碳市场价格最为稳定,年度成交均价基本在50元/吨上下浮动。其他地区成交均价则波动较大,其中全国最高成交均价为深圳碳市场的122.97元/吨,最低交易均价为上海的4.21元/吨。

全国碳市场碳配额交易价格在过去3年期间呈不断下降的趋势,说明市场总体处于供过于求的状态,不过该报告认为,从带动力、需求度、风险度和发育度四个核心指标来看,推出碳期货、碳远期、碳债券及碳基金等碳金融产品的条件基本已经成熟。

报告预测,2017年后如果能够推出相关的碳金融交易工具,保守情景下交易规模能达到600亿~800亿元,中值4170亿~5560亿元;2020年后,保守情景下交易规模能达到1000亿~1200亿元,中值6950亿~8340亿元,乐观情景下为37500亿~45000亿元。

“目前,全国统一碳市场已进入启动前的‘冲刺阶段’。”第五届国际清洁能源论坛组委会副秘书长、香港排放权交易所总经理朱钰华对本报记者说。

“碳交易”活跃度不够

二氧化碳等温室气体排放导致的全球气候变暖问题,在经济学中被称为负外部性问题。要对负外部性进行校正,传统上主要依靠政府力量来实现:一是行政管制,即政府直接规定企业的排放量;二是统一征税,即政府对所有排放主体征收所谓的“庇古税”。

但实践过程中,两种方法都呈现出管制一刀切及税率欠缺弹性等局限,难以对企业减排产生适度且均衡的激励和约束。

而据英国经济学家罗纳德·科斯等发展起来的产权理论,如果把二氧化碳等温室气体的排放权视为一种归属明确的权利,则可以通过在自由市场上对这一权利进行交易,从而将社会的排放成本降为最低。

碳交易由此萌生。

我国碳交易试点开展以来,在企业层面,“碳交易”也逐渐从“新概念”变成可以实操和盈利的工具。

中节能绿碳投资发展有限公司是一家主营与绿色建筑相关的环保金融公司,2013年11月底,北京碳交易市场一开市,该公司就作为碳交易投资机构入市,截至2014年该公司已在碳市场进行了十余笔交易,最大一笔碳交易数额达到1000吨。北京华远意通供热科技发展有限公司是北京最大的一家民营专业供暖运营企业,从2013年11月北京市碳交易正式启动至今,该公司已陆续拿出1000多吨配额上市交易。

不过,据本报记者观察,目前各碳交易市场实际成交量依然低于预期,活跃度不够,大多数被列在“自愿参与名单”中的企业,参与碳交易的积极性不高。

“每天几百吨的交易额远远达不到市场发展的需要。”中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授蓝虹此前对媒体表示,加大碳交易市场活跃性,需要加强参与主体的差异性,只有各行业企业都参与进来,相互之间能耗技术、排放水平差异较大,才需要进行越来越多的交易。

国务院发展研究中心的专家分析认为,目前碳交易试点参与的企业主要是一些耗能大户,它们的节能技术、能耗标准相似,缺乏差异性,导致交易需求不旺。

在碳排放试点中,对现有企业开展初始排污权分配和出让,遇到了极大的阻力。“在经济下行压力下,地方政府对于老企业的初始排污权分配和出让定价如何处理,争议相当大。”

该位专家举例,一些经济条件好的地方如浙江,排污权出让价格高一些,但一些经济基础弱的省份为了对现有企业推行初始排污权分配和出让,定价相当低,如河南省对老企业的初始排污权分配和出让全部免费,湖南省仅为200多元每吨,河北省也采取就低不就高的方法。

“目前,国人对于碳排放交易认识还不足,碳排放交易的领域也不广泛,仅限于工业领域,还没有扩展到林业等领域。”袁国林说。

上述报告称,中国碳市场建设实际上面临着两大基础性任务:一是从零开始建立和完善碳排放权交易体系机制,这也是七省市试点和全国碳排放权交易体系建设的主要目标;二是在交易市场的培育和完善方面逐步实现金融化,让ETS机制更好地发挥作用,使碳价信号真正引导节能减排和低碳投资。

多个难题亟待突破

2014年,国家发改委开始组织建设全国碳排放权交易市场,开展制度设计研究,研究全国碳市场配额总量和分配方法,研究建立全国碳交易登记注册系统;同年出台《碳排放权交易管理暂行办法》,明确全国碳市场建设思路,还研究出台了24个重点行业温室气体排放核算方法与报告指南,构建了企业温室气体排放数据直接报告体系、备案第三方核查机构和交易机构。

不过,据本报记者了解,目前我国碳交易市场发展仍有四大难题亟待突破。

首先在碳交易市场方面,目前各碳交易市场相对独立,重复投资和重复建设造成一定程度的浪费;其次因缺乏统一规范,各地碳交易市场在交易制度和规则设计方面差异较大,交易门槛和准入条件也不尽相同,这些差异对交易活跃度有一定影响,也不利于未来全国统一的碳交易市场的建立;第三个难题是我国碳交易市场的自身价格调控机制尚不完善,可能导致价格大幅波动,市场投机行为的加剧,也将对有正常交易需求的企业形成“劣币驱逐良币”的不良后果;第四个难题是碳交易市场的国际化程度有待提高。

目前各个碳交易试点交易机构的交易方式受政策限制,这导致交易频率及市场活跃度也受限。

《中国碳金融市场研究》报告也介绍,7个试点碳市场的交易仍然都以履约交易为主,常出现履约期临近时期量价齐涨,履约期过后交投清淡的市场潮汐现象。如何在非履约期激活市场,使交易活动在全年分布更均衡仍是碳市场建设的难点之一。

而且,目前绝大多数试点碳市场日常成交量都偏小,日成交量往往在万吨左右。虽然非履约期的交易日无成交的情况逐年减少,但日成交量只有数百吨的交易日也不少见。如此微弱的流动性不但难以吸引金融投资机构开展稳定活跃的交易,也加大了市场被操控的风险。

针对我国碳市场目前存在的问题,中国金融学会绿色金融专业委员会等机构已建议在碳配额分配方面坚持适度从紧原则,防止出现配额发放过松的情况,在免费分配基础上逐步引入拍卖等有偿分配方式。在基础供求关系方面,总体上应保证碳配额供求基本平衡或供略低于求,使碳市场定价机制维持足够的张力。另外还建议各类碳金融交易应该在市场准入资格方面设置较高门槛。

      最近一周严重的雾霾席卷了中国中东北地区,波及范围涵盖安徽、江苏、上海、浙江北部、河南东部等,12月6日上海再次出现6级重度污染,全市PM2.5浓度平均值达到495,5日上海市启动了《重度污染预案措施》并继续发布雾霾橙色预警,而杭州市则提前颁布了《杭州市大气污染应对预案》。

作为国家首批碳排放权交易试点,昨日,北京举行了碳排放权交易试点启动仪式。据悉,2013年,北京将正式启动碳排放交易。

关键词 排污权 主要污染物排污权 碳排放权 发展现状 对策分析

      此前,国家发改委副主任解振华在介绍《中国应对气候变化的政策与行动2013年度报告》时指出雾霾的天气主要是发展方式粗放、产业结构和能源结构不尽合理造成的。因此“减少排放”被视为应对雾霾的根本之道,各地针对严重污染天气的减排措施均将石化、钢铁、化工、焦化、水泥等行业列入控制名单。

首批碳交易试点

〔中图分类号〕X196;F062. 2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447 - 662X08 - 0062 - 08

      业内人士认为,除了减少污染物排放,控制二氧化碳的排放量也对减少雾霾有积极作用,而推动碳排放权的交易能鼓励企业节能减排,从根本上控制污染物排放。《中国经营报》记者近日从国家发改委应对气候变化司、北京市发改委相关人士处获悉,目前国家层面正在开展建立全国碳交易市场,北京将研究设置低碳发展专项资金。

对于“碳交易”最通俗的解释,就是“给空气定价”或者“别人掏钱,你来减排”,其过程是政府对一家公司发放一个碳排放指标或配额,限制其每年只能排放多少吨二氧化碳。如果某公司节能减排,这个指标没用完,剩余的部分可以拿到碳交易市场上卖;相反,如果某公司碳排放超过配额,超过的部分,则要用金钱到市场去买。

排污权交易旨在利用经济手段解决外部性导致的市场失灵问题。 美国 SO2 排放配额交易项目,南加利福尼亚区域清洁空气激励市场项目,以及美国东北 NOX 交易项目的成功使得排污权交易成为一项重要的环境经济政策。 在全球层次,排污权交易机制主要用于碳排放贸易。①2002 年英国交易体系成立,成为全球第一个二氧化碳排放权交易市场。 2003 年,芝加哥气候交易所成立,是全球第一个自愿参与温室气体减排的交易平台。 2003 年,澳大利亚新南威尔士州温室气体减排计划启动,是全球最早实施的强制性减排计划之一。②2005 年欧盟碳排放贸易机制成立,并成为全球最大的温室气体交易市场。 2006 年,加拿大蒙特利尔气候交易所成立。 2008 年,新加坡贸易交易所及新西兰排放体系等其他环境交易所陆续成立。③ 主要污染物排污权交易从 1987 年上海闵行区开展COD 排污权实践至今已有 30 年的历史,2007 年通过批复浙江、江苏、内蒙古、湖北、湖南等 11 个试点自下而上开展排污权交易外,福建、江西等地也自发开展了排污权有偿使用和交易的探索工作。④2011 年,发改委批准五省两市开展碳排放权交易试点工作,从此形成了我国主要污染物排污权和碳排放权交易齐头并进的局面。 目前,关于排污权交易的文献主要是从其交易制度、运行环节及相关政策建议等方面分别对主要污染物排污权和碳排放权进行研究。 在 2011 年之前,由于碳排放权交易未在我国实践,国内学者研究主要集中于污染物排污权领域。 之后,研究碳排放权交易的文献逐年增加。 然而,却鲜有文献对其两者之间的特征及内涵关系进行研究。 如何燕、王美霞等人对我国的排污权交易制度进行研究时基本都以主要污染物排污权为对象而忽视了碳排放权;①王清军、李爱年等着眼于排污权的初始分配进行研究,但都是以初始分配有偿性为出发点,同样忽略了碳排放权的初始分配是无偿的。② 由于主要污染物排污权在我国先入为主,很多学者认为排污权就是主要污染物排污权,这是错误的,因为碳排放权其本质也是排污权。 因此,本文从我国排污权交易制度框架下分别阐述了两种排污权交易的现状及特征,提出我国应当统一两种排污权交易的观点,最后对此给予相应的对策建议。

碳交易落地

今年1月,北京被国家发改委正式批准为国家首批碳排放权交易试点,同时获批的还有天津、上海等其他6个省市。

一、两种排污权交易之理论基础

      国家发改委于2011年11月正式启动碳交易试点,批准北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。今年以来,7个碳交易试点城市中,已有深圳、上海、北京3个城市进入了正式碳交易阶段。

目前北京已编制完成碳排放权交易试点实施方案,并经市政府批准。试点工作重在建立区域性碳排放权交易市场体系,推动温室气体减排工作,实现“十二五”单位地区生产总值二氧化碳排放下降目标。

主要污染物排污权和碳排放权交易的理论基础都是科斯产权理论,即在总量目标下通过产权的清晰界定赋予环境容量资源稀缺性及价值性,企业通过排污权交易实现生产成本最小化和利润最大化。 主要污染物排污权交易类似于美国排污权交易制度中的排放削减信用机制,实行的是配额差额交易,其虽然有总量目标、排污权配额交易等环节,但是企业在二级市场中所交易的配额是经政府所核定和认定且覆盖排污量后剩余的部分配额。 而且,在排放削减信用机制中只支持企业在泡泡内交易并不允许泡泡外交易,这与主要污染物排污权不允许跨试点交易相似。 因此,主要污染物排污权交易实际上只是在命令 - 控制型政策的基础上给予了企业一定的灵活性,并不是完全意义上的环境经济政策,只能称之为“总量控制目标下的排放削减信用”。 碳排放权交易实行的是总量控制与交易机制,企业可以在二级市场上交易所拥有的全部配额而且不需要政府的认定,只需在合规期内其配额能够覆盖排污量即可。 碳排放权交易在二级市场中支持跨期交易如“银行”存储政策、跨区交易以及允许个人投资者、机构投资者等参与交易。 总量控制与交易机制相比排放削减信用机制给予了企业更大的灵活性,更具市场激励性,增强了企业参与排污权交易的意愿和动机。

      “北京碳排放权交易平台启动,是我国碳排放权交易试点的又一新进展,随着试点范围的扩大,国家层面也在积极考虑碳交易市场的具体细则,并将在‘十二五’期间逐步建立碳交易体系。”国家发改委副主任解振华表示。

成立气候变化专家委

在总量控制与交易机制中,作为交易标的的要求是不能影响公众健康的污染物。 因为其机制在引导、激励企业减排的过程中都需要消耗时间,如果该交易标的时刻影响人们的生存环境,其政策的可行性将会大打折扣。 而且总量控制与交易机制的优势在于后期,当企业完成技术创新和设备升级后其社会总治污成本才会减小,并实现逐年减小的总量控制目标。 排放削减信用机制由于保留命令 - 控制政策的政府干预特点,其强制性在能够带来短时期环境质量改善的同时还可赋予企业一定的减排灵活性。 我国目前的现实是主要污染物排放造成雾霾、酸雨等环境污染问题比较紧迫,而温室气体造成的危害似乎并不明显。 这也是我国不同污染物选择了不同排污权交易机制的原因。 虽然,主要污染物排污权和碳排放两者的交易机制以及运行环节存在差异,但是其理论基础却大体相同,而且任何一种排污权交易都存在不尽完美之处,存在相互借鉴统一的可能。

      为了推广碳交易市场的规则部署,北京制定了详细的交易流程,包括排放数据报告、第三方核查、配额分配、买卖交易和清算履约等交易,并在2008年成立了北京环境交易所,主要负责碳交易各环节事宜。

据了解,本市碳排放权交易试点是建立基于总量控制的二氧化碳直接排放权和间接排放权交易综合制度试验,实行重点排放者二氧化碳排放权配额制度,以本市辖区内排放企业为交易主体,以直接二氧化碳排放权、间接二氧化碳排放权和由中国温室气体自愿减排交易活动产生的中国核证减排量为交易产品,鼓励非强制市场参与者实施温室气体减排项目交易,主要采取市场化方式交易,完善市场管理机制,建立市场监管服务组织。

二、主要污染物排污权交易现状

      除此之外,自2011年7个碳交易试点推广以来,其交易主体范围主要确定在所辖高耗能、高排放企业,交易产品以二氧化碳为主,7个省市分别根据自身情况和企业排放二氧化碳的多少来纳入试点企业。

同时,北京成立应对气候变化专家委员会和北京市应对气候变化研究及人才培养基地。基地建设具体依托北京建筑工程学院,牵头联合首都其他高校及国内外产学研界的各方力量共同组成。

主要污染物排污权交易指的是用排污权手段减少主要污染物对环境的影响,旨在利用市场竞争和价格杠杆机制引导企业进行减排,在实现污染物总量控制目标的同时减少社会总治污成本和绿色技术创新。 主要污染物除了“十二五”规划中的二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物四项外,有些省份会综合考虑省内污染物的影响程度,增加个别标的。 如表 1 所示,江苏增加了总磷、挥发性有机物、总氮三项指标;湖南增加了铅、镉、砷三项指标;山西增加了烟尘、工业粉尘两项指标;重庆增加了一般工业固体废弃物、生活污水、生活垃圾三项指标;山东增加了烟尘一项指标;个别省市如天津、云南、吉林等则暂时采用二氧化硫和化学需氧量作为排污权交易指标,而氨氮和氮氧化物则随着排污权工作的推进而覆盖;湖北、内蒙古、陕西、河北等省份与国家主要污染物一致,没有新增指标。

      国家发改委相关人士表示,根据政策规定,有的省市将部分年排放二氧化碳在5000吨以上的企业纳入其中,其余企业可以自行申请加入碳排放配额发放。北京的规定则采取在北京行政区域内源于固定设施排放的,年二氧化碳直接排放量与间接排放量之和大于1万吨的单位可以参与碳排放权交易。

此外,北京金隅集团等10家重点排放企业,成立了北京市碳排放权交易企业联盟。联盟将推动企业自律,强化自身温室气体核算、碳资产管理等能力建设。

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      所谓碳排放交易,是指政府将碳排放达到一定规模的企业纳入碳排放配额管理,并在一定的规则下向其分配年度碳排放配额,排放单位可以通过市场购入或售出其相对实际排放不足或多余的配额以履行碳排放控制责任。

全球主要碳交易市场

数据来源:国家“十二五”文件以及各省市主要污染物排污权交易管理办法。

      麦肯锡的一项研究表明,全球温室气体排放量的18%来源于建筑物排放。我国碳排放总量中,房地产、建筑行业的碳排放达到40%。作为我国碳排放“大户”,房地产、建筑行业的减排是我国全社会的节能减排工作首要的组成部分。

欧盟:2005年建立并开始运作,是目前世界上最大的碳排放交易市场,2010年成交1198亿美元,占全球碳交易成交额的84%。

根据我国主要污染物排污权交易各试点省市的《排污权有偿使用和交易管理暂行办法》 《主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》等政府文件,我们梳理了主要污染物排污权交易流程,见图 1。 我国目前的总量控制目标是平移“十二五”规划中的主要污染物控制目标即削减化学需氧量 6% 、氨氮 7. 7% 、二氧化硫8. 6% 、氮氧化物 9. 8% ,然后综合考虑省市的工业布局、经济发展状况、资源禀赋、污染物影响程度等因素按行政逐级递减,再由当地的环保部门定额出让给企业。 在主要污染物排污权初始分配中,企业需缴纳排污权有偿使用费,购买的排污权配额数量由环境影响评价、“三同时”、排污许可证载明的排污量作为分配依据。 每个省市的参考依据会有所不同,例如江苏的初始分配依据是环境影响评价和三同时;湖北是依据环境影响评价,大于环境影响评价载明排污量的按其环境影响评价确定,新建、改建、扩建项目的主要污染物排污权根据其环境影响评价文件核定;内蒙古是依据排污许可证和环境影响评价文件确定,对于现有排污单位是以其排污许可允许的排污总量为基准,未正式投产的排污单位则是以环境影响评价审批确认的排污量为基准。

      11月28日,中国节能环保集团下属中节能绿碳公司便出资购买方兴地产[0.39%]有限公司旗下中化金茂物业公司每年1000吨碳排放指标。业内人士分析,此交易成为中国建筑[0.29% 资金 研报]业碳交易的第一单。

美国:根据“碳总量限制和交易法规”,加利福尼亚将从2013年开始分两个阶段实施碳交易,到2016年加州碳交易市场有望达到100亿碳配额交易量,成为全球第二大碳交易市场。

初始分配中的有偿使用价格、交易基准价、政府回购价基本构成了我国主要污染物排污权有偿使用和交易价格体系现状。 有偿使用价格是企业初次从排污权储备交易中心购买排污权的价格。 有偿使用价格一般由省市价格主管部门会同省市财政、环境保护主管部门综合考虑行业平均治污成本、经济发展状况、资源稀缺程度等因素制定。 交易基准价是排污权配额再分配中的最低限制价格,是企业之间二级市场交易以及新、改、扩建项目中从二级市场获得配额的最低价格,有的试点也称之为政府指导价。 如表 2 所示,不同试点省市的交易基准价都不一样。 交易基准价是在有偿使用价的基础上确定的,一般不低于有偿使用价格。

配套机制尚缺

日本:2010年4月,东京都总量限制交易体系作为亚洲首个碳交易体系正式启动,这是全世界第一个城市总量限制交易计划。

排污权回购方式目前分为有偿和无偿两种。 有偿回购是针对我国主要污染物排污权二级市场交易不活跃的现实制定的机制,旨在以政府作为担保激励企业减排,企业通过减排,富余的排污权可以在二级市场上交易或者申请排污权回购。 有偿回购价格考虑年限折旧,依据不盈利的原则制定,排污权回购价格一般不低于有偿使用价格或者交易基准价。 无偿回购的对象主要是排污单位无偿使用的富余排污权,除此之外,还包括破产、取缔或者迁出本区域的排污单位持有的排污权等。

      有专家指出,“全国碳交易市场”战略还需在排放总量控制制度、交易量分配方法、碳交易登记注册系统、温室气体报告核查制度、法律支持及配套政策等方面,加强国家层面碳排放交易的顶层设计。

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      据悉,当前各试点省市已根据国家下达的碳排放强度下降目标、合理控制能源消费总量目标,结合本省市宏观经济情况,设定了“碳排放配额总量目标”或“碳强度控制目标”。下一步,如何设定全国碳排放总量,建立碳排放总量控制制度,在总量控制的基础上确定全国碳交易总量是当务之急。

数据来源:《排污权有偿使用和交易管理暂行办法》《主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》等政府文件。

      如何尽快完善目前的碳交易市场,在国家发改委应对气候变化司副司长孙翠华看来,要继续开展相关能力建设,开展专业人才的培养,研究出台配套的政策措施。

排污权配额期限在试点开始实行时有 1 年、5 年、20 年之分,现在都转化为 5 年,与国家主要污染物排放总量控制五年规划相衔接。 5 年期限过后,排污企业需要重新缴纳排污权使用费获取排污权配额。 以陕西省为例,其做法如下:通过排污权有偿使用和交易获得的初始排污权指标有效期限为 5 年;2017 年 1 月 1 日前交易获得的排污权指标,有效期从 2017 年 1 月 1 日起计算;原有效期大于 5 年的,有效期全部过渡到 5年;期满后应重新进行核定和申购。① 允许交易的排污权配额是需经政府核定、认定且配额覆盖排污量后剩余的那一部分。 在排污权配额使用上,分别从时间和空间以及市场准入制度三个方面论述。 在时间上,主要污染物排污权不支持“银行”存储政策,不支持跨期交易。 5 年期限结束后,原先购买排污权配额的企业虽然拥有优先购买权,但是需要缴纳排污权使用费重新获得排污权配额。 在空间上,支持省内市州之间交易,但是要通过省排污权交易管理中心的审批,不支持跨试点以及跨行业之间交易。 例如湖南和湖北、江苏和浙江之间不能进行排污权交易。 对于大气污染物,由于不同地区、行业的污染排放状况、行业治污成本、经济发展状况的不同,应区分对待不同地区和行业。 为了避免“热点”问题,主要污染物排污权方面,环境质量未达到总量控制目标的区域不能与其他地区进行排污权交易,以防止进一步加剧环境污染。 不同行业原则上不能交易,火电企业不得与其他行业进行涉及大气污染物的排污权交易,工业污染源不与农业污染源之间进行排污权交易。 水污染物原则上只能在同一市或者同一流域内进行排污权交易但是经省级环保部门的审核同意后,可以跨市、流域交易排污权。 在主要污染物排污权中,市场准入制度严格。 二级市场配额的交易只允许企业之间的交易以及企业与政府的交易,个人投资者、环保组织、社会团体等不允许进入交易。

      在中国气候融资论坛上,中国银行[-0.35% 资金 研报]首席产品经理唐茂恒认为,虽然金融机构对绿色信贷较之前有了很大的支持,但是目前看,商业银行参与的仍然很少,主要还是国有大型银行做这方面的业务。“目前为止,低碳、特别是银监会绿色信贷仍然停留在社会责任上,商业银行在这些项目上的盈利性不够,没有好的商业模式,未来如果有合理的商业模式,银行参与的力度会比较大。”

三、碳排放权交易现状

碳排放权交易旨在运用排污权手段解决温室气体引起的气候变化问题。 目前全球碳排放市场基本分为两种类型。 一是以项目为基础的减排量交易,例如清洁发展机制和联合履约机制。 二是以配额为基础的交易,例如欧盟碳排放贸易机制的配额。 鉴于国际碳排放市场的成功以及美国等西方国家的舆论,2011 年,发改委批准北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳五省两市作为国家首批碳排放权交易试点。 在碳排放权中,二氧化碳排放权配额和国家核证自愿减排量都可以进行清缴,每吨 CCER 相当于一吨碳排放配额,基本每个试点省市都规定 CCER 的抵用比例不超过 10% 。碳排放总量控制目标是由碳强度和碳峰值组成。 碳强度是指单位 GDP 的二氧化碳排放量,综合考虑了发展中国家经济发展的情况。 碳峰值是预测将来二氧化碳排放的最大值。 每个省市的碳排放强度下降目标由《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》给出,如表 3 所示,“十二五”时期,国家碳强度下降总目标为 2015 年比 2010 年下降 17% ;七个碳排放试点的目标依次为:广东碳强度下降 19. 5% ,天津、上海下降 19% ,北京下降 18% ,重庆和湖北下降 17% 。 “十三五”时期,国家碳强度下降总目标为 2020 年比 2015 年下降 18% ;七个碳排放试点的目标依次为:广东、北京、天津、上海下降 20. 5% ,重庆和湖北下降 19. 5% 。 并且提出我国二氧化碳排放在 2030 左右达到碳峰值的目标。 除了碳强度和碳峰值两项目标外,还有单位国内生产总值能源消耗和非化石能源比重等指标,用以衡量二氧化碳减排的能源结构。

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数据来源:《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》文件。

碳排放权的初始分配主要以无偿分配为主,协议交易和竞价拍卖为辅。 目前,北京、上海、天津、湖北、重庆采取对企业完全免费的方式发送配额;深圳市规定免费发送的配额不低于配额总量的 90% ;广东省规定,企业必须通过竞拍的方式获取配额总量的 3% 后,才可以获得 97% 的免费配额。① 上述试点分配方法都是针对不同的行业采用不同的方法进行核算分配。 主要有基准线法、历史强度下降法和历史排放法三种方法,其中湖北称基准线法为标杆法。 目前,国内试点的二氧化碳排放配额价格为 1 ~ 60 元/ 吨不等。 以 2016年 1 月 1 日至 2017 年 12 月 30 日为基准,其中,北京的碳交易价格起伏为:32. 40 ~ 60. 20 元/ 吨;上海的碳交易价格起伏为:4. 21 ~ 38. 86 元/ 吨;广东的碳交易价格起伏为:7. 57 ~ 18. 45 元/ 吨;深圳的碳交易价格起伏为:SZA2013 为 21. 82 ~ 54. 45 元/ 吨,SZA2014 为 19. 22 ~ 51. 76 元/ 吨,SZA2015 为 20. 35 ~ 50. 00 元/ 吨;②湖北的碳交易价格起伏为:10. 81 ~ 23. 64 元/ 吨;重庆的碳交易价格起伏为:1. 00 ~ 47. 52 元/ 吨。 北京碳交易价格最高,均价为 50. 21 元/ 吨;其次是深圳,三种交易品种的均价分别为 32. 10 元/ 吨、49. 01 元/ 吨、36. 04元/ 吨。 政府回购的碳排放配额将不再用于交易,碳排放政府回购的目的不仅仅是调控二级市场,减少价格波动以及用于重大项目建设,而是在严格总量控制目标的基础上,使总量目标逐年减小,激励企业参与交易。

碳强度配额的使用在时间上支持跨期交易,用于清缴的配额为上年度或此前年度剩余的配额,履行清缴义务后剩余的配额可储存起来在将来使用。 在空间上,则在逐渐实现跨区域交易。 2013 年全国首个跨区碳交易实现,北京和河北承德市之间进行碳排放权交易,并且优先开发林业碳汇项目。 两地重点排放单位可以通过买卖配额等有偿方式,履行碳排放控制责任。 2016 年,北京市与内蒙古自治区呼和浩特市、鄂尔多斯市联合开展跨区域碳排放权交易,标志着京蒙跨区域碳排放权市场成立。 碳排放权交易的市场准入制度相对于主要污染物排污权较为宽松。 各试点基本纳入和逐渐纳入机构组织和个人投资者。 深圳和湖北已经纳入个人投资者且个人投资者首次投资的门槛为 3000 元。

四、两种排污权交易之不同特征与问题分析

1. 两种排污权交易之不同特征

上文主要分别从交易指标、总量控制、初始分配和交易体系、配额使用方面论述了主要污染物排污权和碳排放权交易的现状。 主要污染物排污权的交易指标除了国家规定的四种基本主要污染物外,部分省市还根据本地区的实际污染物影响程度增加了指标。 由于没有国家层面具体的排污权交易指导文件,每个省市选择交易指标的自由度较大。 碳排放权的交易指标则是由《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》统一为六种温室气体,根据每种温室气体对地球温室气体的贡献转换为二氧化碳当量从而进行交易。 在总量控制目标上,主要污染物排污权的总量控制目标是平移“十二五”规划中的主要污染物控制削减目标。 碳排放权的总量控制目标则是碳强度和碳峰值,由《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》确定。 碳强度是单位国民生产总值的二氧化碳排放量,碳峰值则是预测将来二氧化碳排放量的最大值。 主要污染物排污权的初始分配和交易体系注重一级市场、二级市场的公平性而忽略了一级市场和二级市场的效率性。 而碳排放权则是注重一级市场和二级市场的效率性,忽视了一级市场的公平性。 主要污染物排污权的初始分配是定额出让配额,采取交易基准价和政府回购的方式注入二级市场的流动性。 由于企业获取排污权的有偿性以及严格的市场准入制度,导致二级市场的参与度低、流动性差。 碳排放权的初始分配则是以免费分发为主,竞拍和协议转让为辅;二级市场主要以电子竞价形成二氧化碳配额价格,价格均价在 20 ~ 60 元/ 吨;市场准入制度相对于主要污染物排污权较宽松,允许个人投资者、社会团体、投资机构等参与交易,其中个人投资者开户参与交易只要 3000 元,门槛较低。 国际碳交易的热潮、注重效率性的分配、宽松的交易环境使得碳排放权的交易较为活跃。 在配额使用时间上,主要污染物排污权配额的期限和国家主要污染物规划相衔接,5 年为一期,到期则作废,排污企业需要重新缴纳排污权使用费获得排污权配额。 在空间上,不支持试点省市之间的跨区交易。 试点内市之间可以进行交易但是需省级环保厅审核批准。 碳排放权在时间上支持跨期交易,企业履行清偿义务的配额是来源于本年度或者此前年度的配额,未使用完的配额可行进行存储。 在空间上,试点省市之间已经实现或在逐步探索跨区交易,其中北京和河北的京翼跨区交易,北京和内蒙古的京蒙跨区交易已经实现。 除此之外,在配额的使用上两者最大的区别在于清偿制度的不同。 主要污染物排污权实行的是配额差额交易,而在碳排放权中当期配额可以全部交易。

2. 两种排污权交易之问题分析

在排污权交易制度运行中,总量控制使得容量资源成为经济物品,明确了企业对容量资源的产权。① 主要污染物排污权和碳排放权的总量控制目标都是行政目标,只不过前者是绝对指标而后者是相对指标。 由于环境容量资源的价值是稀缺性赋予的,因此绝对指标较之相对指标具有刚性约束的特点,而刚性约束是排污权交易制度平稳运行的关键。 总量控制目标除了刚性约束外,还应具有科学性。 科学的总量控制目标能够正确地反映环境容量资源的稀缺性和经济价值。 在排污权交易中,交易成本的大小几乎决定了排污权交易制度能否发挥作用。 影响排污权交易成本的因素有很多。 例如交易体系模式的选择,排放削减信用模式就要比总量控制与交易模式有更高的交易成本;市场范围、行业范围是影响交易成本的重要因素,限制跨区交易和跨行业交易减少了排污权交易的机会,而市场的流动性是节约交易成本的关键;②二级市场中参与企业的数量也会影响交易成本,只有在足够的市场规模以及一定的参与企业数量条件下,才可以将交易成本控制在一个可接受的范围内,同时实现市场的有效率;③“银行”储存政策能够减少交易价格的波动,降低企业寻求交易方的成本。 因此,主要污染物排污权交易应逐渐放宽市场准入制度,支持跨期、跨区以及跨行业交易,扩大市场范围和交易主体,提升二级市场的流动性。 主要污染物排污权和碳排放权交易在上述总量控制、交易成本方面都有所不同,然而碳排放权交易中宽松的市场准入制度以及支持跨期、跨区及跨行业交易却是排污权交易制度运行的关键。 因此,只要主要污染物排污权的机理是排污权,其交易的理论基础是科斯产权理论,那么其最终都会由排放削减信用模式向总量控制与交易模式转变。 我国目前之所以仍然存在两种排污权交易模式,更多是因为市场基础薄弱、竞争机制不完善导致激励性缺乏。 然而,两种排污权交易并存并不是解决该问题的长期良策。 主要污染物排污权交易应逐渐与碳排放权相融合,建立统一框架下的排污权交易制度。

五、进一步完善我国两种排污权交易的建议

主要污染物排污权和碳排放权交易本质上都是利用排污权手段解决环境问题,用竞争机制和价格杠杆激励企业参与减排,两者实际上同根同源。 但是我国在排污权交易的实践上却将两者独立分开,环保部负责主要污染物排污权的工作,而发改委则负责碳排放权。 这不仅增加了政府的行政管理成本,还容易造成污染物之间概念上的混淆,阻碍排污权交易在国家层面上的统一。 事实上,虽然六种温室气体目前没有纳入主要污染物之列,但是随着时间的推移,人们对美好环境的诉求以及环保意识日益增强,主要污染物纳入的范围必定将会更为广泛。 如果到时依旧是两者并存的局面,将可能会存在交易指标之间的相互交叉,出现两者之间零和博弈的问题。 为了避免上述已经存在和将来可能存在的问题,主要污染物排污权和碳排放权应该在实践的过程中逐渐融合形成中国特色排污权,相互借鉴彼此的优缺点,取长补短,更好地发挥排污权环境经济政策在我国的优势。 下文根据我国两种排污权交易的现状和特点提出相应的对策建议,为推动我国排污权统一进程提供意见参考。

第一,在主要污染物排污权的交易指标中逐渐纳入二氧化碳等温室气体指标,并且根据试点省市之间的其他污染物影响程度将其纳入范围。 由主要污染物对环境污染例如雾霾、酸雨的贡献值制定当量指标,从而使主要污染物交易指标之间可以通过一定的“汇率”进行转让交易,增强其二级市场的流动性。由于二氧化碳和主要污染物中的二氧化硫、氮氧化物均主要来源于煤、石油、天然气等化石能源的燃烧,所以主要污染物或者二氧化碳排放的减少都有利于另一方完成总量控制目标。 主要污染物和二氧化碳之间同样也可以进行换算,只要二者之间交易的系数确定,主要污染物交易指标和温室气体交易指标之间就可以相互转换。 在指标跨区交易上,应该考虑地区的工业布局、减排成本、行业治污成本等因素确定试点省市之间交易的系数,确保试点省市之间交易的公平性。

第二, 碳排放的总量目标应逐渐由碳强度目标向总量控制目标过渡,总量控制是使环境容量资源稀缺化和赋予排污权配额价值性的前提条件。 考虑国民生产总值的碳强度目标会受经济发展(通货膨胀、汇率浮动等)、技术进步、城市化进程等因素的干扰,因而缺乏严格的科学性以及约束刚性。 主要污染物排污权和碳排放权的总量控制目标都是平移行政目标,不能反映资源的稀缺性,但前者目标是绝对的,后者则是相对的。 从短期来看,即使是行政绝对总量控制目标,也具有良好的约束激励性,可操作性较好。 但是从长期来看,如果总量目标不能科学准确地制定,则会扭曲配额的价值,阻碍排污企业的积极参与,使政策的效果大打折扣。 所以,无论是主要污染物排污权或者是碳排放权,科学刚性的总量控制目标是排污权有效运行的保障。

第三, 制定宽松的交易环境以及市场准入制度,注重二级市场的效率性。 主要污染物排污权交易注重一级市场和二级市场的公平性却忽视了其制度应有的效率性。 一级市场的有偿分配,二级市场的交易基准价格的指导,企业对政府回购的依赖以及严格的市场准入制度和部分配额差额交易,限制了排污权二级市场的发展。 主要污染物排污权交易带有较重的行政色彩,与碳排放权宽松的交易环境形成了鲜明的对比。排污权交易制度的核心是较低的交易成本,主要污染物排污权交易应逐步放开政府干预管制,允许个人投资者、机构投资者等参与交易,鼓励金融中介公司研发与主要污染物相关的金融产品,给予企业明确的价格信号和预期。

第四, 支持跨期交易和跨区域交易,赋予企业更大自由度。 跨期交易和跨区交易不仅能够给予企业减排方式选择的灵活性,还能减少配额价格的波动,激励企业参与。 主要污染物排污权目前不支持跨期交易和跨试点交易,阻碍了二级市场的发展进程,这也是主要污染物排污权交易在中国探索近 30 年,二级市场却依然发展缓慢的原因。 主要污染物排污权应支持“银行”储存政策,激励企业提前减排。 在跨区交易上,主要污染物排污权交易应逐步实现跨试点交易,扩大二级市场的交易主体。 由于相邻省市的经济发展状况、地理条件等相近,可以优先尝试邻省之间的跨区域交易。 由于不同地区的边际减排成本大小不同,跨区交易给予了企业交易的动力。 碳排放权在跨区交易上也不应局限于京翼、京蒙跨区交易,应继续加大跨区交易的尝试。

(作者单位:湘潭大学商学院)

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